引言：

土地出让合同是自然资源管理部门与土地受让人所签订的有关出让土地的出让金、开发利用条件、公建配套等内容的合同，因此一般情况下土地出让金的缴交问题只存在于土地一级市场。但也存在未缴清原出让合同土地出让金、因改变原土地利用条件而未补缴土地出让金等情形的房屋进入二级、三级市场。因此，产生了一些购房者（一般也称为“小业主”）购买房屋后才发现要补缴土地出让金的情形。

根据笔者统计，2020年至2022年期间，在广州市范围内购房者通过买卖、拍卖等途径获得房产因办理转移登记业务需补缴土地出让金，进而引发的行政诉讼案件共20宗，涉及的土地出让金金额从几十万到几百万不等。在这些以市自然资源主管部门为被告的行政诉讼案件中，5宗案件的土地出让金征收决定最终被法院维持。15宗案件被告败诉，但败诉的80%的案件中，人民法院仍认为购房者可以是补缴出让金的主体，只是因为自然资源管理部门据以计算出让金的建筑面积、评估时点不当。

本文主要以广州市为例，阐述和解读2020年至2022年期间广铁两级法院相关裁判规则，同时附上广州市有关此类问题的最新政策文件。

一、广铁两级法院裁判规则

（一）一般情况下用地单位应为补缴土地出让金主体。

案例1

在广州市XX房地产咨询有限公司诉被告广州市规划和自然资源局（下称“市规资局”）行政处理一案中，法院认为根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款、第五十五条规定第一款规定，《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定，依照出让合同支付土地出让金是土地使用者的义务，根据房地一体、地随房走的原则，在房屋产权交易中所占有的相应土地使用权一并转让，在没有特别明示提醒下，房产交易价格应包括土地出让金。买受人不是国有土地使用权出让合同或补充合同的相对人，被告直接向原告收取土地使用权出让金缺乏事实和法律依据。

案例2

原告李某、赵某诉被告市规资局土地出让金评估答复书两案中，虽买卖合同约定了“土地出让金全部由买受人承担”，但法院认为根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、第十六条规定，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让合同转让暂行条例》第八条规定，土地使用权出让是指国家以土地使用者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。被告主张用地单位在取得涉案地块使用权后，超出上述合同约定的容积率进行建设，亦未缴交相应的土地出让金，被告应依据前述法律规定和合同约定，及时向原土地受让人追缴其拖欠的土地出让金。

（二）司法拍卖已明确由买受人承担欠缴土地出让金、违约金的，买受人可以成为补缴土地出让金主体。

案例3

原告珠海横琴XX企业诉被告市规资局土地行政管理纠纷一案中，法院认为正是因为XX公司没有缴纳土地出让金，才使得涉案房屋欠缴土地出让金的事实持续存在，并且记载于涉案房屋的不动产登记档案之中。执行法院在将涉案房屋在作为被执行人XX公司的财产进行评估拍卖时，已查明该房屋欠缴土地出让金并在评估报告中明确载明不包含土地出让金价值，原告最终以不含土地出让金的价格成交受让取得涉案房屋，可见，原告从XX公司处受让涉案房屋后，与涉案房屋相关的权利义务一并转移至原告处，原告在办理转移登记时仍需承担补缴土地出让金的义务。

（三）司法文书中已明确土地出让金补缴主体的，买受人可以成为补缴土地出让金主体。

案例4

原告李某某诉被告市规资局土地出让金评估答复书一案中，法院认为已生效的《民事调解书》已明确，涉案房屋交易过户所需一切税费由原告承担，被告主张被上诉人李某须为涉案房屋补缴土地出让金后才能办理转移登记，具有事实和法律依据。

案例5

原告李某诉被告市规资局土地出让金评估答复一案中，法院认为已生效的民事判决记载，诉讼中原告与XX公司在庭审过程中均确认应由XX公司承担涉案房屋土地出让金，原告表示在XX公司未补交土地出让金的情况下，其愿意先行支付再另行向XX公司主张。被告主张原告须为涉案房屋补缴土地出让金后才能办理转移登记，具有事实和法律依据。

二、裁判规则解读

（一）土地出让金的公法属性

笔者认为虽土地出让金债务是通过《出让合同》设立，具有一定的民事属性，但《出让合同》仍是自然资源管理部门实现土地管理的手段之一，兼具民事合同及行政协议特征（见德赛律谈土地出让合同系列篇：土地出让合同是行政协议还是民事合同），地方自然资源管理部门代表国家以土地所有权身份实现土地管理政策，具有很高的法定性，不能适用民法上债务承担制度，即自然资源管理部门没有权利就土地出让金的债权债务关系与第三人进行某种协议安排，也没有权利对第三人的债务承担进行确认。但与此同时，交易主体可通过合同约定由《出让合同》以外的第三人承担土地出让金缴交义务，类似于房产交易中合同约定由买受人承担交易双方税费，但实际上缴税义务人并未发生变化。

前述裁判规则（一），法院的基本裁判逻辑即在于土地出让金缴交义务的公法属性，房屋在进入二级市场前，应当由土地受让人即开发商缴清土地出让金。对于未缴清原出让合同土地出让金、因改变原土地利用条件而未补缴土地出让金进入二级市场的房屋，自然资源管理部门仍应当向土地受让人追缴。买卖双方签订的买卖合同约定由买受人承担出让金补缴义务，仅约束买卖双方之间的民事法律关系。

（二）债务加入制度的适用

前述裁判规则（二）、（三）是裁判规则（一）下的特殊情况，即人民法院司法文书所确认的或司法拍卖中明确由买受人补缴土地出让金的，自然资源管理部门可要求买受人补缴土地出让金。但这两种裁判规则仍存在矛盾的地方：人民法院当然无权替自然资源管理部门对案涉土地出让金补缴义务进行决定，在此前提下，为何司法文书、司法拍卖中可以明确由买受人补缴土地出让金。

笔者认为裁判规则（二）、（三）的矛盾点可通过债务加入理论解决。我国民法典第552条确立了债务加入法律制度，属于新增条款，是吸收借鉴江苏省高级人民法院关于适用合同法的会议纪要而形成的规定。债务加入是指第三人与债权人等达成协议或向债权人单方承诺由第三人履行债务人的债务，但同时不免除债务人履行义务的债务承担方式。具体到此类案件中：①自然资源管理部门仍可向原土地受让人追缴土地出让金，因为第三人的债务加入不免除债务人履行义务的债务承担方式，②自然资源管理部门也可向买受人追缴土地出让金，因为债务加入制度下第三人和债务人承担连带债务。

债务转移或代为履行制度不能解决裁判规则（二）、（三）存在的争议，因为①债务转移对原债务人免责，需要债权人同意，此两种裁判规则下，自然资源管理部门并未参与在交易当中，亦无职权进行同意；②代为履行制度下，代履行的主体是无义务的第三人，买受人可主动补缴土地出让金，但自然资源管理部门不能要求买受人承担补缴义务。

三、广州市关于小业主补缴土地出让金的政策动向。

近期，市规资局向社会公众公开征集《关于加强土地供应及供后监管的实施意见（征求意见稿）》的意见和建议，其中征求意见稿第三十六条规定[1]对通过司法途径取得房屋权属的土地出让金缴交标准进行了明确。笔者发现，该征求意见稿第三十六条规定是从目前施行有效的《广州市人民政府办公厅关于加强土地管理的实施意见》（穗府办规〔2018〕7号）第五十九条规定[2]修订而来的。对于司法裁定文件未明确欠缴土地出让金、违约金缴交标准的，第五十九条规定一刀切地要求办理转移登记的小业主按照法律文书生效之日的土地出让金政策和标准缴交土地出让金，因此导致了一批行政诉讼案件的发生。征求意见稿第三十六条规定一定程度上是根据前述裁判规则修订的政府规范性文件条款，反映出广铁两级法院的最新司法裁判观点，该规定的出台将更加有利司法协助执行不动产登记涉及土地出让金计收问题的妥善解决。

脚注：

[1]《关于加强土地供应及供后监管的实施意见（征求意见稿）》第三十六条规定：“明确通过司法途径取得房屋权属的土地出让金缴交标准。通过司法途径取得房屋涉及原用地单位未办理土地有偿使手续、未缴清原出让合同约定土地出让金本金、违约金、利息或因改变原出让合同土地利用条件未补缴土地出让金的，该房屋出让金缴交按以下情形处理：1.司法文书、拍卖公告等已明确欠缴土地出让金、违约金缴交标准和缴交义务主体的，按司法文书和拍卖公告等文件执行；2.不属于上述情形的，按以下情形处理：（1）房屋所在用地未签订土地出让合同且不符合划拨条件的，按规划和自然资源部门依法受理补办有偿使用手续申请时的土地出让金政策和标准执行。（2）房屋所在用地已签订土地出让合同的，如未明确由申请执行人承担缴交义务的，视为已办理土地有偿使用手续，涉及欠缴土地出让金及违约金、利息的向出让合同原受让方追收；如已明确由申请执行人承担缴交义务但未明确缴交标准的，按法律文书生效之日的土地出让金政策和标准执行，同一份司法裁定文件涉及多宗房屋权属且属于同一出让合同范围的，执行相同的土地出让金计收政策和标准。”

[2] 《广州市人民政府办公厅关于加强土地管理的实施意见》（穗府办规〔2018〕7号）第五十九条规定“明确通过司法途径取得房屋权属的土地出让金缴交标准。司法裁定文件明确欠缴土地出让金、违约金缴交标准的，按明确的标准执行；未明确标准的，按法律文书生效之日的土地出让金政策和标准执行。同一份司法裁定文书涉及多宗房屋权属且属于同一出让合同范围的，执行相同的土地出让金计收政策和标准。”

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本文作者：

宋浩鹰

南国德赛合伙人

南国德赛房地产法律专委会  副主任

南国德赛汽车与新能源法律专委会 副主任